ox See also Xin Chunying, What Kind of Judicial Power Does China Need?，I Intl J. Const. L. 58, 69 （2003）．[43]《全国人大法律委员会关于〈中华人民共和国律师法（草案）〉审议结果的报告》（1996年5月7日在第八届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议上）。
④刘晓星：《严禁违法行为推进依法行政——〈环境保护主管部门实施按日连续处罚办法〉解读》，载《中国环境报》2015年1月12日，第1版。这些前后连续的、相对独立而又相互关联的行政行为形成一条行政行为链(18)，全面展现了按日连续处罚行政过程的动态发展。
按日连续处罚的目的不仅仅限于督促原有义务之履行，还强调对违反行政秩序行为给予连续罚款的重罚，借由重罚将特别预防功能予以极大化，警戒违法排污者再犯，与行政处罚的惩戒之内涵相当契合。(44)信和财富投资管理(北京)有限公司济南第三分公司诉济南市市中区市场监管局、市中区人民政府行政处罚案，济南市中级人民法院(2019)鲁01行终98号行政判决书。加处罚款的数额是每日按照罚款数额的3%计算且不能超出罚款的数额(54)，一旦相对人逾期不缴纳按日连续罚款的时限超过三四十余天，加处罚款数额就能达到按日连续罚款的数额，执行结果便是双倍的按日连续罚款。换言之，在同一行政过程中，按日连续处罚属于基础性行政行为，加处罚款属于执行性行政行为(亦称保障性行政行为)。需要指出的是，行政机关的行政执法文书是具有行政拘束力的规范性文件，应当做到格式规范，结构严谨，用语准确，有理有据，并运用事实依据和法律依据充分说理，有足够的依据和理由让行政相对人信任行政行为的正确性。
鉴于二者之间的纵向执行关系，前行为的瑕疵导致了违法性在前行为与后行为之间的传染。(41)柳砚涛：《认真对待行政程序瑕疵——基于当下行政判决的实证考察》，载《理论学刊》2015年第8期。(32)参见辽宁省人民政府《关于印发辽宁省权责清单管理办法的通知》(辽政发[2016]73号)、黑龙江省人民政府办公厅《关于印发黑龙江省权责清单管理办法的通知》(黑政办发[2021]41号)
(62)参见前引(41)，陈敏书，第940页。与1954年《国务院组织法》不同，1982年《国务院组织法》对于国务院各部门的组织内容采取了更为简要概括的立法策略。从行政机关之间协调分工角度看，三定规定同样具有权利(利益)的性质。(三)2018年以后的三定规定为了落实党管机构编制原则，2018年党和国家机构改革强化了党对机构编制和机构改革的集中统一领导，对中央机构编制委员会领导体制作了调整优化。
根据《行政事业性收费标准管理办法》的规定，国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织根据法律法规等有关规定，通过申请获得行政事业单位收费许可证后，便享有向特定服务对象收取费用的权力，有关组织和个人等特定对象应当缴费。在我国，行政组织法治化的呼声由来已久。
质言之，所谓法律效力，即法律规范在法律上对调整对象的约束力。机构的类型、名称和职能。进入专题： 三定规定 行政组织权 。三定规定的发布对象是各省、自治区、直辖市党委和政府，中央和国家机关各部委，解放军各大单位、中央军委机关各部门，各人民团体，但这些对象只是三定规定的收文机关，而非适用对象。
从机构编制法定化的要求来看，对于行政机构的编制管理，一方面需要加强党的集中统一领导，另一方面需要根据国家法律法规的有关规定履行法定程序才能发挥其应有的法律效力。笔者也曾以《论三定规定的性质》(上海师范大学2020年硕士学位论文)为题做过初步研究，本文正是笔者在此基础上的深化研究。(54)2019年中共中央印发的《中国共产党机构编制工作条例》第18条规定：经批准发布的各部门各单位‘三定规定、机构编制管理规定等，是机构编制法定化的重要形式，具有权威性和严肃性，是各部门各单位机构职责权限、人员配备和工作运行的基本依据，各地区各部门必须严格执行。在随后的1998年国务院机构改革中，三定方案正式更名为职能配置、内设机构和人员编制规定，即三定规定。
(53)前引(31)，叶必丰书，第373页。《中央编办副主任黄文平谈落实国务院部门三定规定，深化行政管理体制改革》，载中国政府网，最后访问日期：2021年1月26日。
(26)这种观点的主要依据是中共中央组织部、人事部《关于事业单位参照公务员法管理工作有关问题的意见》中对三定规定效力的认可，该意见规定：公共事务管理职能依据法律、法规等的授权情况和党委、政府以及机构编制部门制定的‘三定规定(方案)或规定的主要职责确定。相较而言，国务院部门的三定规定更为成熟，更有利于开展研究。
将国务院各部门的三定规定通知其他机关，属于行政法上的告知，是一种事实行为，并不设定、变更、确认或影响其他机关的权力和义务。(49)王名扬：《美国行政法》(上)，北京大学出版社2016年版，第259页。(56)国务院所作的这些职责分工的决定即成为国家市场监督管理总局同相关部门之间职权分工的依据。根据宪法和法律的规定，国务院行政机构的设置权分别由全国人大及其常委会和国务院分而享有。(25)为了化解三定规定法律位阶与制度功能之间的矛盾，有学者采用异名同效的方式将三定规定界定为国务院制定的与行政法规具有同等效力的法规性文件或政策性法规文件。行政规范性文件说的观点不仅在三定规定的制定主体问题上似是而非，对于三定规定的效力认识似乎也存在错误归因的方法失误。
(58)我国法律上没有机关诉讼的情形。《国务院关于部委管理的国家局设置的通知》(国发[2018]7号)，载《国务院公报》2018年第10期等。
因此，三定规定本质上属于国务院机构设置行为。从行政机关开展管理活动角度看，三定规定为行政机关设定的是权力。
在我国，虽然行政诉讼法和立法法建构了一套由行政法规、部门规章等一整套有名规范的法律位阶体系，但这并未完全截断行政职权对法律规范效力的影响。三定规定虽然不是行政法规，但是对法院行政审判仍旧具有一定的意义。
应松年、薛刚凌：《中央行政组织法律问题之探讨——兼论中央行政组织法的完善》，载《公法研究》(第1辑)，商务印书馆2002年版，第4页。(53)对于国务院各部门而言，三定规定所载的内容即国务院机构设置行为的内容为国务院各部门设定了具体的权利(权力)义务，不仅为各部门开展行政活动提供了法律依据，同时也作为一种强制规范被要求得到遵守。加快完善机构编制党内法规和国家法律法规并有效实施，依据国家法律法规有关规定履行法定程序。影响三定规定性质的只能是三定规定内容所针对的对象，而非其发布对象。
宪法第89条规定国务院有权规定各部和各委员会的任务和职责，统一领导各部和各委员会的工作，有权规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分，有权撤销改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示或者规章。要依法管理各类组织机构，加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化……增强‘三定规定严肃性和权威性，完善党政部门机构设置、职能配置、人员编制规定，同时还明确提出了研究制定机构编制法的立法任务。
宋平：《关于国务院机构改革方案的说明——1988年3月28日在第七届全国人民代表大会第一次会议上》，载《人民日报》1988年3月29日。行政机关对于管辖权规定所设定的任务负有执行的权利和义务，同时也应遵守其界限。
也正是在1982年，国家曾尝试通过机构改革对机构数量和人员编制进行大规模的裁撤和缩减，但当时采取的定编不定员的做法未能从根本上解决上述问题。另一方面也客观加剧了国务院各部门组织运转的诸多失范问题，(13)国务院各部门机构和人员双重臃肿、职责不清、行政效率低下等问题日益凸显。
对于相关部门自身能够解决以及一些短期能够解决的问题，中央编办可以要求部门限期整改。国务院各部门组织有关部门和专家进行评估和论证，根据反馈意见对三定规定草案进行修改，并征求中共中央、国务院分管领导意见，形成三定规定送审稿。秦奥蕾：《党内法规与国家立法关系中的机构编制法定化》，载《法学论坛》2021年第6期等。《中国共产党机构编制工作条例》第5条规定，中央编委作为党中央决策议事协调机构，在党中央的领导下负责统筹负责党和国家机构职能编制工作，其主要职责包括研究提出党和国家机构改革方案并组织实施和审定中央一级副部级以上各类机构的职能配置、内设机构和人员编制规定。
从国法角度分析，国务院部门的三定规定本质上属于国务院的机构设置行为，并不具备法的普遍适用性特征，而是一种有关职能配置、内设机构和人员编制的个别—具体的组织规范。行政机关内设机构及其机关工作人员违反三定规定行为的，应当依法承担不利责任。
李志武：《国务院部门三定规定性质探究》，载《湖南行政学院学报》2021年第2期。(16)1997年党的十五大后，为了规范国务院行政机构的设置、加强编制管理、提高行政效率，国务院专门以行政法规的形式出台了《行政机构设置和编制管理条例》。
部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项，这其实就体现了国务院制定的无名规范对于国务院各部门有名规范的支配力。⑤《政务院及所属各机关组织通则》第1条规定：政务院及其所属各机关(包括各委、部、会、院、署、行、厅等)的组织规程，依据中央人民政府组织法第二十一条之规定统称组织条例。
